DERECHOS FUNDAMENTALES Y ORDENANZAS LOCALES

PRÓLOGO
PLURALISMO IUSFUNDAMENTAL HACIA FUERA
PLURALISMO IUSFUNDAMENTAL HACIA ABAJO: PODER NORMATIVO MUNICIPAL Y DERECHOS FUNDAMENTALES

CAPÍTULO 1 PLANTEAMIENTO
1. PRECISIONES METODOLÓGICAS
1.1. Objeto de estudio
1.2. Razones
1.3. Estructura
1.4. Método
2. LA INCIDENCIA DE LAS ORDENANZAS LOCALES EN EL ÁMBITO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
2.1. La constatación de su efectiva incidencia
2.2. Las Ordenanzas como manifestación del poder normativo local con incidencia ad extra
3. JUSTIFICACIÓN EMPÍRICO-NORMATIVA DE LA INCIDENCIA DEL PODER DE ORDENANZA EN LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

PARTE I
EL ESPACIO QUE CORRESPONDE AL PODER DE ORDENANZA EN MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES

CAPÍTULO II
INCIDENCIA JURÍDICO-EMPÍRICA DE LAS ORDENANZAS LOCALES EN MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES. ANÁLISIS CRÍTICO Y FORMULACIÓN DE UN CANON GENERAL
1. EN RELACIÓN CON EL PRINCIPIO DE LIBERTAD O DE LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD (ART 10.1 CE)
1.1. Eficacia jurídica del principio de libertad o de libre desarrollo de la personalidad
1.1.1. Sobre el poder normativo local en general (v. gr., Ordenanzas de convivencia ciudadana)
1.1.2. Sobre las Ordenanzas locales que inciden en los derechos fundamentales
1.1.3. Sobre las Ordenanzas locales que establecen prestaciones de carácter público no tributarias
2. EN LOS DERECHOS FUNDAMENTALES A LA VIDA, A LA INTEGRIDAD FÍSICA O MORAL (ART 15 CE); A LA VIDA PRIVADA, A LA INTIMIDAD PERSONAL Y FAMILIAR (ART 18.1 CE), Y A LA INVIOLABILIDAD DEL DOMICILIO (ART. 18.2 CE)
2.1. En la vertiente jurídico-objetiva de estos derechos
2.1.1. La vertiente jurídico-objetiva de estos derechos fundamentales como fundamento de la actividad tuitiva de los poderes públicos
2.1.2. La vertiente jurídico-objetiva de estos derechos fundamentales como fundamento de la actividad tuitiva de los Gobiernos locales
2.1.3. Las Ordenanzas locales como instrumento necesario pero insuficiente para tutelar la vertiente jurídico-objetiva de estos derechos fundamentales
2.1.4. ¿Control de efectividad o de proporcionalidad sobre la actividad municipal?
2.2. En la vertiente jurídico-subjetiva de estos derechos
2.3. Recapitulación
3. EN EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA LIBERTAD RELIGIOSA (ART 16 CE)
3.1. Acotaciones sobre esta incidencia
3.2. Incidencia en la vertiente jurídico-subjetiva del derecho a la libertad religiosa de la prohibición por Ordenanza del uso del velo integral en los establecimientos de titularidad municipal
3.3. La reserva de ley en materia de derechos fundamentales y la prohibición por el poder normativo local del uso del velo integral limitada a los establecimientos de titularidad municipal
3.3.1. La proyección de la exigencia de reserva de ley en materia de derechos fundamentales sobre las Ordenanzas locales que prohíben el burka
3.3.2. La incidencia «esencial» y no «accesoria» de las Ordenanzas locales cuando limitan mediante un ajuste singular el ejercicio de este derecho fundamental
3.4. Fundamento del poder de Ordenanza
3.4.1. Razones de «seguridad» como justificación de las limitaciones
3.4.2. El margen de discrecionalidad que corresponde a los Gobiernos locales
3.4.3. Razones de «seguridad» frente a razones de «moralidad pública»
4. EN LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN E INFORMACIÓN (ART 20 CE)
4.1. Acotaciones sobre la incidencia de las Ordenanzas locales en el ámbito de protección de estas libertades
4.2. Limitaciones a la libertad de expresión establecidas en las Ordenanzas que regulan la difusión de octavillas
4.3. La distribución de octavillas como actividad tipificada como infracción por las Ordenanzas locales
5. EN EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA LEGALIDAD SANCIONADORA (ART. 25 CE)
5.1. El alcance del poder de Ordenanza delimitado por la doctrina constitucional en la STC 13212001, de 8 de junio
5.2. Consecuencias de la fijación de un canon por la jurisprudencia constitucional y de su plasmación en la LRBRL
5.2.1. Fin a la incertidumbre derivada de una jurisprudencia oscilante
5.2.2. Delimitación del ejercicio de las competencias normativas del Estado, de las Comunidades Autónomas y de los Gobiernos locales
6. EN EL DERECHO DE PROPIEDAD (ART 33 CE)
6.1. Fundamento del poder de Ordenanza
6.2. Alcance del poder de Ordenanza
6.2.1. El derecho de propiedad como objeto de la reserva «relativa» de ley
6.2.2. La proyección de la reserva relativa de ley sobre el espacio de las Ordenanzas locales
6.3. El espacio regulativo de las Ordenanzas locales en materia de propiedad
6.3.1. En la vertiente jurídico-subjetiva del derecho de propiedad
6.4. Resultado
6.5. Valoración del resultado
7. EN EL DERECHO A LA LIBERTAD DE EMPRESA (ART. 38 CE)
7.1. La protección de la libertad de empresa como derecho fundamental y sus límites establecidos por medio de Ordenanza
7.1.1. Protección como derecho fundamental
7.1.2. Fundamento del poder de Ordenanza
7.1.3. Reserva de ley
7.2. Límites al poder normativo local
7.2.1. Derivados del principio de garantía de la unidad de mercado
7.2.2. Derivados del principio de «libre» mercado: la aplicación de las normas de defensa de la competencia a las Ordenanzas locales
7.3. La determinación del espacio regulativo de las Ordenanzas locales
7.3.1. En la vertiente jurídico-subjetiva de la libertad de empresa
7.3.2. En la vertiente jurídico-objetiva del Derecho: las Ordenanzas locales como reguladoras de las condiciones de igualdad que garantizan la libre concurrencia empresarial
8. FORMULACIÓN DE UN CANON GENERAL SOBRE EL ESPACIO REGULATIVO DE LAS ORDENANZAS EN MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES
8.1. La innecesariedad de autorización legal previa
8.1.1. Presupuestos
8.1.2. ¿Necesidad de autorización legal para las Ordenanzas sancionadoras?
8.2. Los requisitos de la intervención del poder normativo local derivados de la reserva de ley
8.2.1. Exigencia de predeterminación legal de las competencias locales y de su identificación con razones o fines de interés general (jurídico-constitucionales)
8.2.2. Exigencia de predeterminación legal de la posible prevalencia de dichos fines en el conflicto iusfundamental
8.3. La funcionalidad del espacio regulativo de la Ordenanza en materia de derechos fundamentales
8.3.1. Las Ordenanzas locales como «decisión ponderativa»
8.3.2. Las Ordenanzas locales como «decisión optimizadora»
8.3.3. Las Ordenanzas locales como «ajuste singular»
8.3.4. Las Ordenanzas locales como reguladoras de aspectos «esenciales» y «no accesorios» al ejercicio del derecho

PARTE II
FUNDAMENTO DEL ESPACIO REGULATIVO QUE CORRESPONDE AL PODER DE ORDENANZA EN MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES

CAPÍTULO III
FUNDAMENTO EN LA ESPECIAL POSICIÓN DE LA ORDENANZA EN EL SISTEMA DE FUENTES
1. EL CARÁCTER ORIGINARlO E INSTRUMENTAL DEL PODER DE ORDENANZA
2. NATURALEZA Y FUNCIONALIDAD DEL PODER NORMATIVO LOCAL CONFORME A LOS PRINCIPIOS DE JERARQUÍA Y COMPETENCIA QUE ARTICULAN SU RELACIÓN CON LAS DEMÁS NORMAS DEL SISTEMA DE FUENTES
2.1. Los principios de jerarquía y competencia en las relaciones ley y Ordenanza
2.2. Los principios que rigen las relaciones entre Reglamentos gubernativos y normas locales
2.2.1. La atribución legal, conforme al principio de competencia, de ámbitos materiales excluyentes y el principio de jerarquía como consecuencia
2.2.2. La atribución legal, conforme al principio de competencia, de los mismos ámbitos de regulación y la primacía aplicativa de las Ordenanzas como consecuencia
2.2.3. Consecuencias generales de la aplicación conjunta de estos principios
2.3. La singularidad de la Ordenanza como fuente de Derecho, incluso dictada en desarrollo o ejecución de la ley. Clases de Ordenanzas
2.3.1. Ordenanzas locales como «regulación exclusi va» en una materia
2.3.2. Ordenanzas locales como «normas especiales» frente a la legislación estatal y/o autonómica, que actúa como derecho supletorio
2.3.3. Las Ordenanzas locales como «normas adicionales de protección»
3. EL PRINCIPIO DE VINCULACIÓN NEGATIVA A LA LEY Y SUS CONSECUENCIAS SOBRE EL PODER NORMATIVO LOCAL
3.1. El ejercicio del poder de Ordenanza sin necesidad de previa y específica habilitación legal
3.2. La constatación empírica de la aplicación del principio
3.3. Límites a la aplicación del principio de vinculación negativa: ámbito competencial y reserva de ley
3.3.1. La aprobación ulterior de una nueva regulación legal
3.3.2. El alcance limitado de las competencias locales
3.3.3. La reserva de ley
3.4. Las Ordenanzas como Reglamentos independientes

CAPÍTULO IV
CONFORMIDAD DEL ESPACIO REGULATIVO DE LAS ORDENANZAS LOCALES EN MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES CON LAS DECISIONES CONSTITUCIONALES PRIMARIAS. LAS VENTAJAS QUE SE DERIVAN DEL CANON PROPUESTO
1. PRECISIONES METODOLÓGICAS
2. IMPLICACIONES DEL PRINCIPIO DE ESTADO DE DERECHO SOBRE LAS ORDENANZAS LOCALES QUE INCIDEN EN LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
2.1. La eficacia directa de los derechos fundamentales y su proyección sobre las Ordenanzas locales
2.1.1. Vinculación negativa
2.1.2. Vinculación positiva
2.2. Reserva de ley en materia de derechos fundamentales y Ordenanzas locales: la f1exibilización del mandato
2.2.1. Flexibilización de la reserva de ley en su vertiente formal
2.2.2. Flexibilización de la reserva de ley en su vertiente material
2.2.3. Flexibilización de la reserva de ley y principio de seguridad jurídica
2.2.4. Flexibilización de la reserva de ley y principio de igualdad 291
2.3. Tutela judicial individual y regulación por Ordenanza
2.3.1. Ventajas de la decisión regulativa iusfundamental por Ordenanza
2.3.2. Sobre el alcance limitado del control judicial
3. IMPLICACIONES DEL PRINCIPIO DE ESTADO DEMOCRÁTICO SOBRE LAS ORDENANZAS LOCALES QUE INCIDEN EN LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
3.1. La legitimidad democrática «autónoma» de los Gobiernos locales
3.2. La doble legitimidad democrática (autónoma y heterónoma) de los Gobiernos locales
3.3. La dimensión «ideal» del principio democrático en las decisiones locales
3.4. La legitimidad democrática y el mandato de eficacia: la legitimidad institucional-funcional
3.5. Resultado
4. IMPLICACIONES DERIVADAS DEL ESTADO SOCIAL EN LAS ORDENANZAS QUE AFECTAN A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
4.1. Fundamento en la cláusula de Estado social de la incidencia del poder de Ordenanza en el ámbito de los derechos fundamentales
4.2. La potenciación del poder normativo local derivada de la cláusula del Estado social
4.3. Inadmisibilidad del ejercicio del poder normativo local ante la ausencia de la predeterminación legal de las prevalencias prima facie entre derechos o entre éstos y otros bienes jurídico-constitucionales
5. IMPLICACIONES DERIVADAS DEL MODELO DE ESTADO DESCENTRALIZADO
5.1. La activación del principio de autonomía local en la definición legal de las competencias locales
5.1.1. Los principios de descentralización y de subsidiariedad cómo criterios de atribución de competencias locales en el marco de la ponderación legislativa
5.1.2. Exigencia de una «mínima» densidad normativa legal en la asignación de competencias locales
5.1.3. Los parámetros de control de la ley que modifica desplaza o deroga a la Ordenanza previa
5.2. La activación del principio de autonomía local en la configuración legislativa del ejercicio de las competencias locales
5.2.1. Con carácter general
5.2.2. En materias reservadas a la ley (en el ámbito iusfundamental)

ADENDA
EL IMPACTO DE LA REFORMA DEL RÉGIMEN LOCAL DE 2013 SOBRE EL PODER DE ORDENANZA
1. CONSECUENCIAS PARA EL EJERCICIO DEL PODER DE ORDENANZA DE LA ELIMINACIÓN POR LA LRSAL DE DETERMINADAS MATERIAS Y SERVICIOS PÚBLICOS DEL ÁMBITO DE LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES
2. CONSECUENCIAS CON RESPECTO AL EJERCICIO D.EL PODER DE ORDENANZA DE LA MODIFICACIÓN DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL PARA ASUMIR NUEVOS ÁMBITOS MATERIALES DE ACTIVIDAD NO PREVISTOS LEGALMENTE: LA NUEVA CLÁUSULA GENERAL DE COMPETENCIAS
3. CONSECUENCIAS CON RESPECTO AL ALCANCE DEL EJERCICIO DEL PODER DE ORDENANZA DE LA EXIGENCIA PREVISTA EN LA REFORMA DE LA LRBRL DE LA NECESARIA PREDETERMINACIÓN LEGAL DE LAS COMPETENCIAS PROPIAS

BIBLIOGRAFÍA

Los Gobiernos locales aprueban Ordenanzas en las que se decide que determinados derechos fundamentales sean limitados u optimizados en atención a bienes colectivos cuya protección se sitúa en su ámbito competencial. Del análisis crítico del espacio regulativo que ocupa en la praxis el poder de Ordenanza en materia iusfundamental cabría inducir unas pautas generales. A partir de ese análisis esta obra tiene como objetivo formular un canon, no sólo descriptivo sino también prescriptivo, sobre los presupuestos, requisitos y funcionalidad de la Ordenanza, acorde al cual se la considera una decisión «ponderativa» (incluso «optimizadora »), de «ajuste singular», y reguladora de aspectos «esenciales» en materia de derechos fundamentales. La validez del canon propuesto resulta de su conformidad contrastada con el sistema de fuentes y con las decisiones constitucionales primarias. No sería el único canon posible pero sí el que permite optimizar el principio de autonomía local, al tiempo que potencia la consecución de ciertos principios jurídico-constitucionales, lo que compensa la minoración que se produce en relación con otros, en especial, los derivados del cumplimiento «absoluto» de la reserva de ley. La funcionalidad de un poder de Ordenanza que requiere la relajación formal y material de la reserva de ley resulta admisible si se considera que no supone un menoscabo injustificado de la igualdad y, aunque implica un cierto sacrificio del principio democrático (en su vertiente parlamentaria), logra a cambio un notable reforzamiento de otros principios constitucionales en el concernido ámbito territorial local: del propio principio democrático, de la proporcionalidad, de la tutela judicial efectiva y de la misma igualdad (por paradójico que resulte). También puede implicar la promoción eficaz de los propios derechos y/o de otros bienes constitucionales, la mayoría de ellos integrados en la cláusula del Estado social.